行政诉讼确认判决制度应该如何完善

司法实践中的案例可以使我们感到一个规范全面的法律系统对于维护当事人权益的重要意义，而法官并不都是能够在具体案件中发现法的规范的专家学者，正象美国法理学家博登海默所言“既然在一个有组织的社会里，不同的法官对于何种情形需要作相同的判决的问题有可能存在严重分歧，因此必须制定一整套对司法具有拘束力的标准，而认识到这一点，对于适当行使司法职能而言，几乎是一项不可或缺的条件。”因此，对于确认判决制度的完善还需我国行政法制的进一步健全，以制定相配套的法律充实确认判决理论，稳固确认判决的法律地位。笔者仅就以下几个方面对完善确认判决制度提出自己的一点意见。

一、将确认判决的四种形式分别规定在不同的条款中。

因为“行政处分之有效或者无效，固然与行政处分之合法或违法有相当关系，但行政处分合法者，未必既为有效，而行政处分违法亦未必既为无效”所以应将确认合法与确认有效判决、确认违法与确认无效判决相互区分，不混同在一起，使适用条文规范、确定，避免引起对确认合法与确认无效、确认违法与确认无效之间概念的混淆。同时将《解释》第58条规定的确认违法判决与《解释》第57条第2款规定的确认违法判决几种情形合并于同一条款中，因为从某种意义上说，“撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的”违法具体行政行为并不构成确认违法判决的例外，无需以单独条文的形式予以规定。至于相应的救济条款也应统一规定于确认违法判决的条款中。

二、规范确认判决的适用范围。

(一)确认合法判决。

审判实践中主要有以下几种情况：1、合法的行政事实行为，即行政机关在行使职权过程中实施的，与行使行政职权密切相关但不直接产生法律效力的行为。如行政机关工作人员在执行公务中的调查取证行为，行政强制执行中采取的强制措施等。2、被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，法院经审查认为原具体行政行为合法的，应当参照《解释》第50条第3款的规定，作出确认合法的判决。3、行政机关不履行职责合法的不作为行为。对合法的不作为行为，因其未实施任何行为，不具有效力，无法维持，故应适用确认合法判决。

(二)确认有效判决。

对于有部分瑕庇的行政行为，如果原告提起要求确认行政行为无效的诉讼，法院经审查认为该具体行政行为有效，且不符合判决维持或驳回诉讼请求的，可以作出确认有效的判决。

(三)确认违法判决。

这主要适用于没有法律拘束力不具有可撤销性的具体行政行为。对于非要式的违法行为或已经执行终了的违法行为(如治安拘留、收容审查、执行公务中殴打当事人等)由于原告提起诉讼无法实现再执行被诉行政行为的目的，所以应适用确认判决，确认这种行政行为违法。《解释》对于确认违法判决的情形规定得比较详尽，主要有：行政事实行为;已被改变的原违法行政行为;不作为违法诉讼中又作出了具体行政行为但原告不撤诉的，责令履行职责已不具现实意义的不作为;会给国家利益或公共利益造成重大损失的违法行政行为。

(四)确认无效判决。无效行政行为是指行政机关所作出的具有重大明显瑕庇，自始无效以后当然不发生效力的行政行为。无效行政行为现在已成为重要的法律概念，但目前我国未建立无效行政行为制度，立法对其缺乏系统的规定。虽然理论上无效行政行为不产生任何法律效力，但在行政机关作出的情况下仍具有事实上的约束力。无效行政行为的情形主要为：明显违法或违反公序良俗的行政行为;行政行为的实施将导致犯罪;客观上不可能实施的行政行为;行政主体不明确或不明显超越相应行政主体职权的行政行为;基于错误的事实认定而作出的行政行为。

三、完善救济方式

违法行政行为应当承担的法律责任在《解释》中没有具体的规定，只有《解释》第58条对撤销违法的被诉具体行政行为，会给国家利益或公共利益造成重大损失的，规定了“责令采取补救措施，承担赔偿责任”的救济方式。而仅仅有一个确认具体行政行为违法的判决是不够的，行政相对人并不能够实现通过司法途径获得权利救济的期望，行政相对人的诉讼目的并没有完全实现。因此应完善确认判决的救济方式，以更好地保护行政相对人的合法权益。

《解释》第59条规定了撤销违法的被诉具体行政行为将会给国家利益、公共利益或他人合法权益造成损失的几种救济途径，笔者认为确认违法判决完全可以援引《解释》第59条的规定，再结合《解释》第58条的规定，对确认违法的案件可以选择适用如下救济方式：

⑴责令被诉行政机关采取相应的补救措施;

⑵向被告和有关机关提出司法建议;

⑶发现违法犯罪行为的，建议有权机关依法处理;

⑷被诉具体行政行为违法造成损害的，依法判决承担赔偿责任。

当事人基于自身的诉讼目的，可以请求法院只作出违法行政行为的确认，也可以同时提出权利救济的请求。按照“不告不理”的原则，法院作出的判决应限于当事人请求的范围，对于未经当事人请求的事项法院不得判决。为此，法院在告知行政相对人诉讼权利的前提下，对于行政相对人未提出权利救济请求的，可以径行作出确认违法判决。但行政相对人不得再次以同种理由提出赔偿诉讼。这样可以避免浪费法院的诉讼资源，防止当事人讼累，从而节约诉讼成本，提高审判效率。