交通事故认定应否纳入行政审判

道路交通事故认定是否应当纳入行政审判，一直在学术界、法院与公安机关之间争论。最高人民法院曾与公安部联合发文，认为这种行为不属于行政诉讼受案范围。2003年3月最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）开始执行后，因未明确将此类行为排除在行政诉讼受案范围之外，一些法院开始探索这类案件的受理和审判。2004年5月1日，《中华人民共和国道路交通新道法》（以下简称新道法）施行，该法同样没有设定对道路交通事故认定书不服可以向人民法院提起诉讼的救济途径。

根据我国行政诉讼法的规定，只有具体行政行为才属于人民法院行政诉讼的受案范围。笔者认为，交通事故认定兼有具体行政行为与技术鉴定的双重属性。

（一）交通事故认定书是一种具体行政行为，它符合具体行政行为所应有的一些基本特征。

确定行为性质是否是具体行政行为，首先应当判断行为主体的属性是否为行政机关；其次是行为的权力要素是否与行政管理职能相联系。据此标准看，公安机关是国家行政机关之一。那么，公安机关行使的道路交通事故的责任认定权是否与行政管理职能相联系，新道法第七十三条规定：“公安交通管理机关应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据”。该规定明确指出，公安机关是处理道路交通事故的主管机关。处理交通事故，作出认定书，是公安交通管理机关的职责。该法并未授权专业技术部门进行道路交通事故的认定。因此，道路交通事故的处理关系，应当是公安机关与道路交通事故当事人之间的行政管理法律关系。从这一法律关系的特点来看，公安机关在道路交通事故处理上处于主导地位，而事故当事人则处于被动的从属地位。公安机关如未履行处理交通事故的职责，事故当事人则有权要求公安机关履行职责。这些特点完全符合了一般具体行政行为的构成特征。由此可见，道路交通事故责任认定是某一特定的公安机关，在某一特定时间，针对特定的交通事故，适用法律作出相应处理的行政管理行为。该认定只对该交通事故的有关当事人有效，它是一种具体行政行为。

（二）道路交通事故认定书是一种技术鉴定，它与一般行政行为有着区别。

1、从交通事故认定的性质和含义上看，新道法第七十三条的规定明确了交通事故认定的性质和含义。交通事故认定书是公安交通管理部门通过交通事故现场勘察、技术分析和有关检验、鉴定结论，分析查明交通事故的基本事实、成因和当事人责任所出具的法律文书。其作出的事故认定是基于交通事故这一特殊的民事侵权行为的发生，先发生了交通事故，公安交通管理部门才以一个专业部门的角度作出事故认定，目的在于解决当事人之间因交通事故这一民事侵权行为而产生的损害赔偿纠纷，为人民法院处理交通事故损害赔偿案件，确定当事人的民事责任提供依据，是处理交通事故的证据。

2、交通事故认定不直接确定当事人的权利义务，不产生实际的法律效果，而只是交通违章行政处罚的先决条件。对法院而言，交通事故认定书主要起一个事实认定、事故成因分析作用，是一个专业技术性的分析结果，这个认定书具有证据的效力，而不是进行赔偿的当然依据。当事人在道路交通事故损害赔偿诉讼中，双方当事人都可以将交通事故认定书作为自已主张的证据，也可以就交通事故认定书作为证据的真实性、合法性和关联性提出质疑。如果交通事故认定书存在错误，法院可以不采信这一证据，进而作出与交通事故认定不一致的民事判决。

3、交通事故认定书不具有拘束力和公定力。行政行为的拘束力是指行政行为具有法律规定的或者行政机关决定的法律效果，行政机关和相对人有义务服从，并且必须积极履行。公定力是指行政行为一经成立，不论合法与否，即具有被推定为合法而要求所有行政机关、组织或个人予以尊重的一种法律效力。由于交通事故认定并不产生实际的法律效果，对相对人来说也就没有可以实现的内容和必须服从乃至履行的义务；在当事人其后有可能提起的交通事故损害赔偿纠纷的民事诉讼中，交通事故认定并不具有法律效力，而只是证据的一种形式，在因构成交通肇事罪而提起的刑事审判时亦是如此。

4、交通事故认定书不具有执行力。交通事故认定书不具有可以实现的内容和必须履行的义务，当然也就根本不存在相对人履行或者不履行该义务，行政机关或者其他国家机关强制其履行该义务的问题。

由此可见，对交通事故认定这一行政行为是否可诉，要区别对待、具体分析，法院既不能将交通事故认定排除在行政诉讼受案范围之外，也不能对交通事故认定案件照单全收，一概作为行政诉讼案件受理。从目前的交通事故认定案例来看，存在着以下几种不同的诉讼。

（一）诉公安交通管理部门不作为的案件，法院应作为行政诉讼案件受理。交通事故认定是公安交通管理部门的法定职责。新道法第七十三条赋予公安交通管理部门认定事故责任的职责，与目前现行有效的道路交通管理方式是一致的。《交通事故处理程序》第四十五条规定：“公安交通管理部门经过调查后，应当根据当事人的行为对发生交通事故所起的作用及过错的严重程度，确定当事人的责任。”第四十六条规定：“公安机关交通管理部门对经过现场勘验、检查现场的交通事故应当自勘查现场之日起十日内制作交通事故认定书。交通肇事逃逸的，在查获交通肇事逃逸人和车辆后十日内制作交通事故认定书。对需要进行检验、鉴定或者重新检验、鉴定结果确定后五日内制作交通事故认定书”。如果公安交通管理部门接到交通事故报案后，不依照新道法及《道路交通事故处理程序》第四十六条、四十七条规定而明确拒绝作出或者超过规定期限未能作出交通事故认定，则构成行政不作为，可能会造成对交通事故责任缺乏权威性的认定，影响当事人对交通事故产生的民事赔偿诉讼的处理，影响追究交通肇事犯罪者的刑事责任。因此，公安机关交通管理部门不履行交通事故认定具有事实上的可诉性，当事人可以以不作为为由，向法院起诉，请求责令公安机关履行法定职责。

（二）根据《交通事故处理程序》规定，公安机关应严格按照行政程序作出交通事故认定。其程序有简易程序和一般程序，应当包括现场勘验、立案、调查取证、作出交通事故认定书和送达交通事故认定书等阶段。现场勘验、立案、调查取证、作出交通事故认定书这几个程序性阶段，均可以通过现场图、现场勘查记录、立案登记表、相关证据表现出来。程序具有独立于实体之外的价值，程序违法也构成行政违法，是对相对人权利的侵犯，应承担行政法责任。如果公安机关在作出交通事故认定的过程中程序违法，则使相对人权利受到影响，相对人可以以此为由提起撤销之诉。

（三）相对人单独就交通事故认定书的内容不服提起诉讼，则不宜纳入人民法院行政诉讼的受案范围。交通事故认定书对相对人的权利义务未产生实际影响，是一种不成熟的行政行为。不属于直接调整当事人人身权、财产权法律关系的具体行政行为。在一般情况下，总是先有交通事故认定，然后才有对事故责任方违章行为的行政处罚和追究刑事责任。在行政处罚未作出之前，相对人与认定之间不具有提起诉讼所必须具备的法律上的利害关系。因此，当事人不能就交通事故认定内容单独提起行政诉讼。