房屋登记机关形式要件审查还是实质要件审查

房屋管理部门是我国房屋过户登记的主要管理机构，房屋管理部门受理过户登记的时候需要对申请人的材料进行审查，审查通过后进行公告并核准登记，那么房屋登记机关形式要件审查还是实质要件审查?下面由若悠网小编为读者进行解答。

起因：

2007年2月，吴某的小舅子朱某打算到银行贷款，遂请求吴某用其房产证以吴某的名义贷款，碍于亲戚的情分，吴某同意朱某拿着自己的房产证到银行咨询。朱某通过咨询得知贷款需要办理抵押手续，遂又找到吴某，吴某表示抵押手续必须由自己和妻子亲自办理。此后，因吴某与妻子外出旅游，不能办理抵押签名，朱某贷款未果。可令人感到意外的是，同年9月，吴某接到银行通知，告知其所居住的房屋因其贷款己在房管部门办理了房屋抵押他项权证登记，要求吴某偿还借款9万元及利息，否则将房屋予以变卖。吴某经过多方了解得知，有人拿着自己的房产证、自己和妻子的身份证和结婚证向银行贷款，并向房管部门申请办理了房屋抵押他项权登记。吴某认为这是朱某所为，遂拒绝偿还贷款，并委托律师发函房管部门，要求其撤销房屋抵押他项权登记，返还自己的房产证。房管部门夷陵区房管局答复称：在办理房屋贷款他项权登记时，所审核的材料由贷款银行进行实质审查后提供，其真实性由银行负责。自己不存在办理房屋抵押他项权证登记时审查不严，程序和实体均严重违法的问题，故不予撤销办理的房屋抵押他项权证登记。

此后不久，吴某向法院提起行政诉讼，提出：自己没有在银行贷款，也没有亲自或授权任何人到房管部门处办理房屋抵押他项权证手续，而办理房屋抵押手续必须是产权人本人及共有人共同到房管部门办理，而且房屋系夫妻共同财产，自己的妻子并不知情。因此，房管部门在办理房屋抵押他项权证登记时审查不严，程序和实体均严重违法，其办理他项权证登记的行为存在瑕疵，理应依法撤销。要求：法院判令撤销房管部门办理的房屋抵押他项权证登记，将房产证退还给自己。

庭上：

在法院审理过程中，吴某向法院提交了身份证和经街道确认的结婚证复印件。经对比，留存在房管部门的吴某夫妻的结婚证系假证。

房管部门在法庭上辩称：根据《中华人民共和国房地产管理法》，自己依法有权对本辖区范围内房产进行他项权登记，且自己依法对房屋他项权登记进行形式审查，即审查其形式要件是否成立，并无义务对实质要件进行审查。同时，根据住房城乡建设部与中国人民银行2000年5月发布的《关于加强与银行贷款业务相关的房地产抵押和评估管理工作的通知》的规定，自己应审查的内容包括抵押物是否符合准许进入抵押交易市场、抵押物是否已经设定过抵押、房地产权属证书的真伪及与产籍记载的一致性等内容。故自己已尽到应尽的审查义务，办理程序符合法律规定。审判：

人民法院经审理认为，虽然房管部门在对银行提供的房屋权属证明和贷款合同材料进行形式审查后，颁发房屋抵押他项权证明的行为，程序合法，且履行了自己应尽的职责，但是由于银行提供的吴某夫妻的结婚证系伪造，不属有效证件。因此，尽管房管部门无法辩别他人冒用吴某名义提交的材料的真伪，其没有过失，可是其颁发房屋抵押他项权证的行政行为侵犯了吴某的合法权益，且违反了《城市房屋权属登记管理办法》第十一条、第十三条和《城市房地产抵押管理办法》第十九条的规定。最终，法院判定，撤销房管部门作出的房屋抵押他项权证登记，房管部门将房产证退还给吴某。对此判决，房管部门不服，上诉到中级人民法院。宜昌市中级人民法院经审理后，维持了一审法院的判决，驳回了房管部门的上诉请求。

点评：

根据《房地产管理法》、《城市房地产抵押管理办法》以及《房地产抵押和评估管理通知》的相关规定，房管部门负有房屋权属登记、颁发房屋所有权证以及对本辖区范围内房产进行他项权登记的法定职责，这本无可厚非。可是，上述案件却反映出现今司法界存在的一个很严重的分歧，即房管部门对当事人提交的他项权登记手续材料是进行形式审查还是实质审查。

在由于房屋他项权登记所引发的行政诉讼中，关于房屋他项权登记行为合法性审查标准的问题，行政部门、理论界、司法界认识各异，做法不一。归纳起来主要有三种观点。第一种观点主张对颁证行为进行形式审查;第二种观点主张进行实质审查;第三种观点主张全面审查。所谓形式审查就是：仅限于登记颁证行为作出时，申请人提供的材料是否满足法律规范设定的事实要件，即提供的登记材料是否具备、齐全。所谓实质性审查，即除了形式审查外，还要对申请人提供的登记材料的真实、合法、有效作全面的审查。所谓全面审查就是：按照法律、法规对各类房产登记行为审查的法律要件的规定按登记机关的职权范围作全面审查，即要审查关于设立、变更、废止房产物权所必须具备的相关材料，其中最重要的就是相关当事人对该房产权利变更的合意;同时还要审查作出权利处分的人是否有权处分的权利人。

在我国，登记颁证行为属于行政确认行为，没有自由裁量余地，仅仅是一种权利推定，对当事人并不创设新的权利义务。申请人与相对人关于房屋权属变更的合意是登记颁证的基础，而房产登记颁证机关并不拥有对当事人间的合意是否有效的审查判断权，也无权改变当事人自愿建立的民事法律关系，否则就有悖当事人意思自治的合同原则。登记颁证机关的审查只能是在其职权范围内的有限审查。我国《城市房屋权属登记管理办法》第十条规定：“房屋权属登记依据以下程序进行：(一)受理登记申请;(二)权属审核;(三)公告;(四)核准登记，颁发房屋权属证书。本条第(三)项适用于登记机关认为有必要公告的登记。”因此，房管部门只需依照法律规定，对房屋抵押他项颁证应具备的事实要件和要求及程序进行审核即可。如：房产权属是否清楚，相关权属证明文件是否齐全，贷款人是否是房产权利人，抵押登记双方合意是否自愿等。同时，为了能够及时应对各种复杂的现实情况，房管部门在作出他项权抵押登记具体行政行为的时候更注重的是效率，所以高效、便民是行政程序的宗旨，这也是行政许可法的根本前提和基础。因此，实质审查和全面审查显然超出了法律规定的登记颁证机关的职权范围，也不符合行政许可法原理。

值得一提的是：虽然在上述案件中，房管部门作为履行房地产抵押登记的职能机关，遵行《房地产管理法》、《城市房屋权属登记管理办法》，依照住房城乡建设部《城市房地产抵押管理办法》和《房地产抵押和评估管理通知》的规定，对由当事人提供的登记材料进行“形式性审查”的作法并未违反现行法律法规，可以被认可。但是，房管部门以“形式性审查”为由对其房屋他项权抵押登记行为进行抗辩理由并不能成立，这种抗辩理由混淆了行政程序和行政诉讼程序的本质。因此，在本案的庭审过程中，在查明银行提供的登记材料不真实的情况下，房管部门虽然履行了“形式性审查”职责，但对其“应当维持其他项权证登记”的抗辩，与客观事实和法律规定不符，一审法院不予采信、二审法院驳回起诉的判决是正确的。

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