行政判决是否能够直接变更行政协议

裁判要旨

行政协议相对人或其他利害关系人起诉要求变更协议部分内容的行政协议争议，属于行政诉讼受案范围。行政协议确定的内容明显违反法律法规等相关规定，又不符合当事人的真实意思表示，且产生显失公正后果，原告要求变更的，人民法院可以直接判决变更。

案情

浙江省人民政府批准征地后，杭州市余杭区人民政府良渚街道办事处(以下简称良渚街道)杜甫村王忠明户(乙方)与良渚街道(甲方)签订了《集体所有土地、房屋征迁补偿安置协议书》，协议第六条约定：经初步审核乙方安置人口6人，该户可享受安置建筑面积480平方米。协议签订后，王忠明户已领取补偿款并腾房。陈向前系现役军人，与王忠明之女王月芳于2006年登记结婚，原户籍在河南南阳。涉案补偿安置协商过程中，王忠明户多次要求将陈向前作为安置人口，均遭良渚街道拒绝。陈向前、王忠明诉至法院，请求将协议中确定的安置人口6人变更为7人，同时增加安置面积80平方米。良渚街道辩称，王忠明户内在册人员共6人，陈向前并不属于被征迁安置人口，不符合安置条件。

裁判

浙江省杭州市余杭区人民法院经审理认为，良渚街道与王忠明户经协商签订协议对安置事项作出约定，系双方的真实意思表示，协议约定的内容对双方均具有约束力。陈向前非属王忠明户内人员，且其户籍不在辖区范围内，不属于该集体所有土地上房屋拆迁安置对象。遂判决驳回陈向前、王忠明的诉讼请求。

宣判后，陈向前不服，提起上诉。杭州市中级人民法院经审理认为，陈向前其在杭州市余杭区无常住户口，但其属于王忠明户内王月芳结婚三年以上的配偶，依据《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》(以下简称《杭州征补条例》)第二十条第二款第(一)项规定可以计入安置人口。良渚街道拒绝将陈向前列入安置人口，不符合上述规定，也造成显失公平的后果，依法应予纠正。依照行政诉讼法第八十九条第一款第(二)项、第七十七条第一款，合同法第五十四条的规定，判决撤销一审判决，将良渚街道与王忠明户签订协议第六条第1项中确定的安置人口6人变更为7人，安置面积480平方米相应变更为560平方米。

评析

本案涉及的集体土地征迁协议，之前一直作为民事案件审理，转为行政案件后，在审理思路及法律适用上亦存在很多困难。

1.利害关系人是否可以针对行政协议提出变更之诉

2014年修订的行政诉讼法将行政协议争议从民事诉讼调整到行政诉讼，是为了更有效监督行政机关依法行使职权，更有利保护公民、法人和其他组织合法权益，更实质性解决行政争议。所以，对于利害关系人，行政诉讼的救济功能不应低于民事诉讼。若将行政协议受案范围局限于行政诉讼法第十二条第一款第(十一)项的规定，利害关系人在很多情况下将无法寻求救济，不符合新行政诉讼法的立法本意。行政诉讼法司法解释第十五条第二款已经规定“原告请求解除协议或者确认协议无效”属于行政协议案件受案范围，这是完全符合立法本意的。既然解除、无效属于行政协议案件受案范围，那么变更、撤销当然亦属于行政协议案件受案范围，否则就无法构建完整的行政协议救济体系。

2.户主签订协议的行为能否成为判决变更的障碍

该协议中绝大部分内容是由法律法规和补偿安置方案直接确定的，陈向前依法应该被计入安置人口，但良渚街道对王忠明户提出的正当要求一直予以拒绝。行政协议双方当事人并不是平等的民事主体，行政机关一方天然强势，而行政相对人一方天然弱势。王忠明签订了协议，然后寻求司法救济。在该诉讼中，如果行政机关不能证明当事人充分知晓《杭州征补条例》对其有利的安置人口规定，并自愿放弃该待遇，则法院可以认定协议中未确定陈向前为安置人口并不是其真实意思表示，不能据此认为其已选择放弃了陈向前的补偿安置权利，其在签约后再要求变更协议违法部分的诉求具有正当性，应该得到法律的保护。

3.判决变更的法理基础

行政诉讼法第七十七条第一款规定的变更判决主要是针对行政处罚、行政确认等单方行为的，故其所规定的变更判决适用情形并不能与行政协议案件形成很好的呼应。笔者认为，行政协议变更判决的适用情形可以参照合同法第五十四条规定的立法精神。行政协议虽然是一种行政行为，但属于双方行政行为，与民事合同具有法理上的共通性。合同法上变更判决的适用情形对于行政协议的变更判决具有重要参考价值。但合同法第五十四条的规定是以平等主体之间的民事合同为对象的，其中的“重大误解”“欺诈”“胁迫”“乘人之危”的等情形并不能简单套用到行政协议中，根据该立法可以抽象出直接变更合同的两个法定考量因素，一个是意思表示的真实性，一个是订立合同的公平性。此两个因素再加上协议内容的合法性，就可以成为行政协议变更判决的三个主要考量因素。