解析道路交通事故责任认定书的性质问题

由于道路交通事故责任书中的“责任”一词容易使人误解，产生误导;且由国家行政机关依职权作出，针对的又是特定的人和事;也对当事人承担道路交通事故的民事、行政和刑事法律责任产生影响。等等，导致理论界和实务界对公安机关所作责任认定的性质观点不一。有的认为道路交通事故责任认定是公安机关依法作出的一种典型的具体行政行为，具有行政可诉性，属于行政诉讼司法审查的范围。有的认为道路交通事故责任认定是鉴定结论，作为处理事故的证据，不是具体行政行为，作为全国最高的主管事故处理工作的公安部也持这种观点。另有人亦认为道路交通事故责任认定是作为处理事故的证据，但不是鉴定结论，是行政文书，是书证。

理论上的模糊不清必然导致实践中的混乱，必然陷入争论之中，如对道路交通事故认定是否具有行政可诉性问题，在司法实践中已出现了不同的适用结果。

1、1992年12月1日，最高人民法院、公安部联合发文，即法发[1992]39号《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》，第4条规定：“当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服的，向人民法院提起行政诉讼或者民事诉讼的，人民法院不予受理。当事人对作出的行政处罚不服提起行政诉讼或者就损害赔偿问题提起民事诉讼的，以及人民法院审理交通肇事刑事案件时，人民法院经审查认定公安机关所作出的责任认定、伤残评定确属不妥，则不予采信，以人民法院审理认定的案件事实作为定案依据。”可见道路交通事故责任认定不属于行政诉讼受案范围。

2、在2002年《最高人民法院公报》第5期上，刊登了罗伦富不服泸州市公安机关作出的道路交通事故责任认定而提起的行政诉讼案例，法院受理该案，并经一、二审判决，撤销了公安机关作出的道路交通事故责任认定。这一案例的公布，开创了人民法院受理该类案件的先例，成为各地人民法院效仿参照范例。

3、我国《行政诉讼法》对行政诉讼的受案范围作了概括性规定，从而确定了行政诉讼受案范围的基本界限，同时对可诉的具体行政行为作了肯定性的列举，也对不可诉的行政行为作了明确的排除。另根据2000年3月开始执行的最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的相关规定，有人认为公安机关对道路交通事故所作的责任认定，在很大程度上已经远远超过技术性鉴定范围，对当事人的事故责任作了定性处理，从而对当事人的权利、义务作了实质性处分，在性质上符合行政确认行为的所有特征，是可诉行政行为。且法律及司法解释又未将此类行为排除在行政诉讼受案范围之外，故属于行政诉讼的受案范围。据此，一些法院开始探索这类案件的受理和审判。

我国《道路交通安全法》第73条规定“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关检验、鉴定结论及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人。”不难发现，名称有所变化，将原来的“道路交通事故责任认定书”更名为“交通事故认定书”，删掉了“责任”二字，取消责任认定，改为事故认定。体现了该法在道路交通事故处理机制和理念上的变化，也使道路交通事故的处理更加淡化了行政色彩，更多体现出民事侵权责任的特点。取消了“道路”二字，因《道路交通安全法》实施前，根据《办法》的规定，将交通事故分为道路交通事故与非道路交通事故，对于后者，不属公安机关作出责任认定的范畴，可出具事故成因分析意见。《道路交通安全法》实施后，公安机关对于道路以外的事故也要作出认定。《道路交通安全法》第73条的规定对交通事故认定书的性质予以澄清，虽然还要对当事人的责任进行认定，并在认定书中予以载明，但交通事故认定书的性质已明确为处理交通事故的证据。对于“处理”的理解，当然包括解决交通事故的各个阶段。首先，交通事故认定书是公安机关作为自己处理交通事故的证据，是公安机关对交通事故的责任人作出罚款、拘留、限制驾车人员的资格等行政处罚决定的依据，是公安机关对交通事故损害赔偿进行调解的依据。其次，是人民检察院对于交通肇事者是否提起公诉的证据，更是人民法院定罪量刑和确定损害赔偿的证据。进一步，笔者认为，从证据类型上看，根据交通事故认定书所载明的内容，显示其具有书证的特性，因由公安机关制作，故应为公文书证，具有较高的证明效力。

另笔者认为，交通事故认定不具有行政可诉性。分析如下：

1、交通事故认定书是公安机关通过对现场的勘察、技术分析和有关检验、鉴定结论所出具的法律文书。从表面看，虽然是公安机关依其职权单方作出的对事故当事人这一特定对象和特定事项作出的一种定性定论，但不能直接确定当事人具体的权利义务，即不是对当事人的人身权、财产权进行直接处理，不属于直接调整当事人人身权、财产权法律关系的具体行政行为，只能是通过调查和勘验得出的技术结论，它与一般意义上的行政行为不同。同时，公安机关也是以此作为证据作出行政可诉性的行政处罚。

2、从反面看，如果将交通事故认定纳入行政诉讼，会出现负面效果，导致诉讼程序的冲突和诉讼资源的浪费。交通事故认定在民事诉讼、刑事诉讼、行政诉讼中是作为证据发挥作用的，对证据的真实性、合法性和关联性无需单独通过行政诉讼来认定，而只需在相应的诉讼中由人民法院来审查判断。对公安机关作出的交通事故认定，如果事先可以采用行政诉讼的方式救济，而在民事、刑事诉讼中人民法院又作为证据进行审查，势必对同一行为在人民法院产生双重救济，而不同的救济方法可能造成结果不同，出现自相矛盾的情况;民事诉讼和刑事诉讼也会都期待交通事故认定行政诉讼的结果，否则不能进行。行政判决维持还尚可，如果判决撤销并责令重作，当事人可能对重作的认定再一次提起行政诉讼，然后再启动民事诉讼和刑事诉讼程序，会出现连环诉讼的情况，无疑增加当事人的诉累和诉讼成本，违背诉讼经济原则，也难以体现司法为民和司法效率，使纠纷和矛盾长期得不到解决和化解。