公共道路管理瑕疵致害责任性质上属于民事赔偿责任

编者按：我国公共道路管理瑕疵致害责任性质上属于民事赔偿责任。道路管理主体就其管理缺位或管理不当而导致损害的，应依法承担相应的民事赔偿责任。但基于我国道路管理体系之繁复，如何确定道路管理主体成为难题。作者通过分类梳理，为此类案件的审理提供了裁判思路。

随着我国公路建设的飞速发展，因公共道路管理瑕疵导致人身或财产损害现象频发。我国公共道路管理瑕疵致害责任性质上属于民事赔偿责任，而非国家赔偿责任。道路管理主体具有保障公共道路完好、安全与通畅的法定义务，若未尽上述义务致损害发生，则应依法承担相应的民事赔偿责任。在司法实践中，随着我国道路分类日趋专业化、道路建设主体多元化及道路交通管理体制改革，道路管理主体如何认定成为难题。

一、一般情形之道路管理主体判断

首先，依据公路是否具备经营性确定道路管理主体。依据我国公路法第六十六条、《收费公路管理条例》第十一条、《公路安全保护条例》第四十四条、第四十七条的规定，对于经营性收费公路(国内外经济组织投资建设或者依照公路法的规定受让政府还贷公路收费权的公路)，道路管理主体为公路经营企业;对于政府还贷公路(政府利用贷款或者向企业、个人有偿集资建设的公路)，道路管理主体为公路管理机构或其依法成立的公路企业;对于非经营性收费公路，道路管理主体为公路管理机构。

其次，根据公路行政等级确定道路管理主体。公路按行政等级可分为：国家公路、省公路、县公路和乡公路(简称为国、省、县、乡道)以及专用公路五个等级。依据公路法第八条的规定，对于本行政区域内的国道、省道、县道的管理者，为该县级以上公路主管部门或其授权的公路管理机构，只是对国道、省道的管理、监督职责，须由省级政府确定。对于乡道的管理，依据公路法的规定，乡(镇)政府负责本行政区域内的乡道的建设和养护工作，故乡(镇)政府可成为乡道的管理主体。同时，各地亦出台了有关农村公路的地方性法规或地方政府规章，有的甚至直接明确规定了农村公路(包含乡道)的管理责任主体。在我国，公路行政等级中并未纳入村道，国务院《农村公路管理养护体制改革方案》开宗明义指出，农村公路(包括县道、乡道和村道，下同)是全国公路网的有机组成部分，是农村重要的公益性基础设施。《公路安全保护条例》第七十五条规定：“村道的管理和养护工作，由乡级人民政府参照本条例的规定执行。”根据《村民委员会组织法》、物权法、《村庄和集镇规划建设管理条例》及《村镇规划标准》相关规定，村道作为村集体土地上的构筑物，属村集体所有的财产，由乡级政府管理为妥，故乡级政府为村道之一般管理主体。当然，此处亦涉及各地特殊规定。

再次，依据瑕疵性质确定道路管理主体。广义的公路管理包括公路规划、建设管理(关于公路新建、改建、扩建工程之管理)、养护管理(目的系保持公路及其附属设施的完好)与路政管理(关于保护公路、公路用地及公路附属设施之行政管理)。公共道路管理瑕疵致害责任案件所涉以后三者为主，瑕疵性质可能属于建设方面的问题(如桥梁限高设计不当)，可能属于养护方面的问题(如公路窨井盖被移位未及时发现与修复)，可能属于路政方面的问题(如对于道路晒谷的行为未及时发现并制止)等，据此以确定不同的管理主体。

最后，依据各地行政部门设置确定道路管理主体。我国道路管理通常存在两类管理主体：一类是职权性道路管理主体，包括交通部、省级交通厅(交委、局)、市级交通局(交委)及县级交通局;另一类是非职权性道路管理主体，包括省级公路管理局、市级公路管理(分局)总段、县级公路管理段及省级、市级设置的有关直属事业单位。我国各地行政部门及职权设置不同，如有的地方县级公路机构是属条管理(省以下垂直)，有的是属块管理(属地);有的地方城市环卫部门或市政公司负责环卫工作，可被认定为道路管理主体;还有的地方实行行政处罚权相对集中于某一特定行政机关，该特定行政机关亦可能成为道路管理主体。

二、行政处罚权相对集中情形之道路管理主体判断

1.相对集中行政处罚权概述

相对集中行政处罚权是指，将若干相关行政机关的全部或部分行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使，相关行政机关不再行使已移交的行政处罚权。其法律依据为行政处罚法第十六条：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”其目的是解决多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民和行政执法机构膨胀等问题。目前主要集中于城市管理领域，各地的具体范围有所不同。以上海市为例，上海市城市管理行政执法局是负责全市城市管理相对集中行政处罚权工作的行政机关，其所属的上海市城市管理执法总队受其委托，承担城市管理相对集中行政处罚权的具体事务;行政处罚权相对集中的范围，包括市容环境卫生管理、市政工程管理、绿化管理、水务管理、环境保护管理、公安交通管理、工商管理、建设管理、房地产管理和城市规划管理等方面。因此，对于涉及公共道路瑕疵的行政处罚权，由城市管理行政执法局行使，原相关行政机关不再行使。

2.行政处罚权相对集中后如何确定道路管理主体

行政处罚权相对集中后，道路管理主体究竟为原有关行政机关，还是行政执法部门?司法实践存在两种不同观点：一种观点认为，行政处罚只是行政管理的一部分，行政处罚权相对集中并不代表原有关行政机关不再行使行政管理职能，且相对集中的应当只是开罚单的权力，故原有关行政机关是最终道路管理主体;另一种观点认为，开展行政监督检查(包括必要时依法采取行政强制措施)是行政机关实施行政处罚的前提，是行政处罚程序的重要内容之一，故对于未能及时发现或制止违法行为等管理瑕疵，应由行政执法部门在职责范围内承担相应赔偿责任。

笔者赞同第二种观点。

其一，就权能性质而言。行政监督检查权与行政强制措施权系行政处罚权不可分割的部分，行政处罚权相对集中之后，原有关行政机关与之相关的部分权力也当然随之转移，否则人为割裂将使行政处罚权有效行使受到极大限制。

其二，就条文意旨而言。以《上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》为例，要求“有关管理部门在监督检查活动中发现应由市和区县城管执法部门处理的涉嫌违法行为的，应当及时移送市和区县城管执法部门处理。市和区县城管执法部门在监督检查活动中发现超出职责范围的涉嫌违法行为的，应当及时移送有关管理部门处理。”可见，原有关行政机关仍保留行政监督检查权，行政执法部门则拥有与行政处罚权相关的行政监督检查权，两者并不矛盾。

其三，就行政效能而言。根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》要求，在开展相对集中行政处罚权工作的同时，有关地方人民政府对原由有关行政机关行使的管理权，要根据需要进行调整和重新配置，防止职责重叠、权力交叉。如仍由原有关行政机关继续行使全部行政监督检查权与行政强制措施权，在实际操作中必然与集中行使行政处罚权的行政机关职责重叠而易产生推诿，致使行政效能降低，与国务院决定的精神及初衷不符。

笔者认为，在案件审理中，行政执法部门辩称行使执法权需要有人发现或举报，当属刻意割裂执法权的职责内容以推卸责任，不应予以采纳。在行政处罚权相对集中行使的情形下，管理瑕疵内容所对应的管理职能由谁行使，则应由谁成为民事责任主体。行政执法部门应具有与其执法权相匹配的独立责任机制，以督促其勤勉履行职责。