财权与事权不匹配的财政体制将如何进行改革

鉴于长期以来财权与事权不匹配的财政体制目前已不符合新型城镇化建设的要求，在当前营改增的推进下，问题更将逐步显露，相关机制亟待改革。

近日，记者了解到，未来相关改革思路已逐步明确：培育地方税种、赋予地方部分税政管理权、提高地方分税比例，以及完善省以下财政体制等，未来将从多方入手加以完善，而其中相当一部分工作目前已经展开。

营改增倒逼财政体制谋变

“巧妇难为无米之炊”，各地加快新型城镇化步伐，必然带来地方提高可支配财力的需求。但由于长期以来分税制存在财力、财权与事权不统一的问题，制度的缺陷不但限制了地方发展的能力，也扭曲了地方发展的方式，土地财政等系列问题应运而生。而随着营改增的推进，上述问题解决的急迫性正在进一步上升。

“营改增带来的影响不单单是解决了交通运输和服务业的重复征税问题，改革启动后对中国整体财政体制都是牵一发而动全身，”财政部财科所所长贾康表示。根据财政部统计，现行地方税种中营业税收入所占比重过半，主体地位十分明显。但随着当下营改增进程的逐步推进，营业税未来征税范围将进一步缩小或完全被增值税替代。

对此，专家表示，虽然目前原归属地方营业税营改增后仍认定为地方财政收入，但这仅是一个过渡时期方案。从长远看来，地方仍面临地方自有财源与自主调控经济能力将被削弱的问题。

记者了解到，对于地方财政可能到来的困境，大致解决方向也已基本形成。从长期来看，培育地方税种势在必行。目前，财政部等相关部门正逐步推进多项进程。同时，专家建议，现有税种的分税制度也需要调整。

“一方面未来新培育的地方税种许多都属于新开征或提高征税水平，基本都是加税措施，而结构性减税才是当下税收改革的主题，短期内不宜大幅加税，但如果税收规模过少也无法达到支撑地方财源的效果，”社科院财经战略研究院财政室主任杨志勇表示。他建议，除了推进地方独有税种外，还可对目前中央地方共享税种进行进一步完善。

而据记者了解，目前社科院已提出一套分税制完善方案，其中除了消费税和证券交易印花税外，对于增值税等中央和地方共享税，方案认为考虑到未来基数返还取消之后对地方财力的影响，增值税的地方分成比例应提升至30%-40%.

此外，方案建议企业所得税和个人所得税的地方分成比例也应适当提高，企业所得税的中央和地方分成比例可调整为五五分成，而个人所得税的分成比例则调整为六四分成。“虽然许多具体操作可以进一步研究测算，”杨志勇表示，“总体来说，提高共享税种的地方分成比例可以较快见效地解决新型城镇化建设中的地方财力问题。”

县级财政困局该如何破解

苦乐不均的问题不仅存在于中央和各省之间，在目前省以下层级更为明显。根据审计署此前曾对目前基层财力进行调研分析的结果显示，目前国家有关农业、教育等法定支出和其他刚性需求的支出部分，已占许多县财政总支出的近八成，县级政府可支配财力十分有限。

目前，完善正亟待规范的省以下财政体制，也许对广大基层政府来说更能解近渴，也更具操作性。其中记者注意到，逐渐增大省级和市级财政对县级财政的转移支付力度，仍是目前加大县级财力的主要手段之一。如安徽即计划今年新增省以下均衡性转移支付规模30亿元，以促进各地区公共服务均等化。

据专家介绍，在全国范围内看来，现在各省区省以下财政体制并没有统一的模式。根据学者介绍统计，虽然目前大部分地区主要是在省级和地市级间设共享收入，但各地从按照企业隶属层级到按照比例共享等，共享方式当下仍存在很多差别。

此外，据记者了解，即使对于按比例共享的地区其共享比例也各自不同，其中部分地区省和市县之间对于所有共享税种都适用统一分项比例，如北京和安徽共享税种在省市间的分配比例分别为5：5和3：5.而其他许多地区即使同一个省在不同税种、不同市县的收入分配上都有不同的分项比例，如广西地区，企业所得税、增值税、营业税在省市间分配比例分别为1：3、8：17和2：3，而重庆对主城区和郊县区间也适用不同的分成比例。

“中国完整的地方财政分税体制应该由中央、省级、市县三个层级构成，”贾康对此表示，“三级架构下每级政府都应该有合理呼应的事权财权和构建规范的预算，才能形成合理的资源配置。”

据了解，除了加大对基层转移支付力度外，部分地区目前也已开始在省以下财政体制上进行了更为深入长远的部署，对省级与市县级财力分配的机制进行了完善，如湖北此前即对省级和市县的增值税、营业税等几种共享税收收入全部下划市、县，以提高财政资金的使用效率鼓励各地加快发展。

“但从根本上来说，目前增值税等流转税作为各级地方政府主体税种还是不适宜的，并不利于各地经济发展和财政均衡，”中央财经大学税务学院副教授梁俊娇表示，“未来还是适宜进一步对省级和地市级各自的税收体系进行明确规范。”

对此，财政部部长谢旭人表示，2013年财政体制改革的重点是继续完善省以下财政体制，规范省以下财政收入和政府支出责任划分。其中未来将部分适合更高一级政府承担的事权和支出责任上移，以强化省级政府在义务教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务领域的支出责任。

培育税源构建地方税体系

在地方税体系构建方面，谢旭人表示未来应将财产行为类有关税收作为地方税体系的重要内容，不断增加地方税收收入，并在统一税政的前提下，赋予省级政府适当税政管理权限，培育地方支柱税源，支持构建地方税体系。

对此，财政部税政司司长贾湛近日称，改革地方税收制度势在必行。未来将初步考虑建立省级政府以流转税和所得税为主体，市县政府以财产税为主体，以行为税、目的税为辅助的分级次主体税种，逐步构建收入稳固、结构合理、征管高效的地方税收体系。

其中，在地方新税种的培育上，资源税改革是目前进展较为顺利的一项工作。据记者了解，目前财政部正会同有关部门拟考虑先选择部分地区在清理煤炭不合理收费基金基础上，开展从价计征改革试点，并结合收费基金清理情况、煤炭价格及企业效益等因素确定合理税负水平。

同时，财政部还正在研究推进其他资源品目资源税从价计征改革。有关工作方案已吸收采纳了各界提出的建议。此外部分品目资源税税率标准也拟将进一步研究调整，资源税收入划分办法也将继续完善，完善重点特别是省以下财政体制，各省区正在财政部督促下进行该项工作。

出于此前在新疆等地资源税试点改革对地方财政收入明显改善的效应，目前各地对资源税等试点的争取亦十分积极。湖北省今年即将启动全国第二项资源税改革试点，对磷矿石资源税实行从价定率征收，税率为10%.并同时取消对磷矿石征收的价格调节基金和其他政府性基金项目。

而在对于地方赋予部分税政管理权方面，相关工作也已提上日程。谢旭人此前表示，未来对于一般地方税税种可在中央统一立法的基础上，赋予省级人民政府税目税率调整权、减免税权，并允许省级人民政府制定实施细则或具体实施办法。

“完善优化地方税种体系是一项系统工程，长期看来必然要经历一个从单项税收改革向综合改革配套过度的过程，其中中央与地方的税收分权可以把握好两个契机以渐次推进，”中央财经大学税务学院院长汤贡亮认为，其中制定《税收基本法》是一个重要契机。

对此记者获悉，目前全国人大、财税等有关部门起草《税收基本法》已有相当成果，未来许多分税制中的重大问题，包括税收立法权的配置、税收收入的划分、税种设置等，有望在基本法中明确规范。此外，专家表示，目前中国许多省正在逐步推行省直管县财政管理体制改革，未来房产税试点扩围、环境税开征后，相关税种都可以直接设为县区收入，以鼓励新型城镇化的排头兵——广大县区率先发展。