股东的行政诉讼主体资格是怎样的

一、基本案情：

主体资格问题的提出1998年，陈某和王某共同出资设立了一个有限责任公司，经营一家灯具市场，注册资金180万元，其中陈某出资48%，王某出资52%并为法定代表人。公司的前两年经营良好，随着陈某和王某在经营理念上产生分歧，合作不能继续。双方曾协商其中一方转让股权退出公司，但未能达成一致。此后王某便利用法定代表人的身份及掌握公司印章的便利条件，独自控制公司，排斥陈某参与公司的经营管理;并伪造陈某的签字，将陈某持有的公司股份转让给他人，变更了公司注册登记，将陈某的股东身份变更登记成他人。后经陈某申请，工商部门将变更登记撤销，并对王某处以1万元罚款。事后，王某又挪用公司财产，另行注册了一家经营范围和场地与原公司完全相同的公司。2003年，王某又故意使原公司不参加年检，造成原公司被工商部门吊销了企业营业执照。

本案中，工商部门吊销公司营业执照的法律依据是《公司登记管理条例》第六十八条。该条规定：“公司不按照规定接受年度检验的，由公司登记机关处以1万元以上10万元以下的罚款，并限期接受年度检验;逾期仍不接受年度检验的，吊销营业执照。年度检验中隐瞒真实情况、弄虚作假的，由公司登记机关处以1万元以上5万元以下的罚款，并限期改正;情节严重的，吊销营业执照。”该规定意味着，无论当事人因为何种原因未参加年检，都必须经过罚款处罚程序，才能再对当事人实施吊销营业执照的行政处罚。本案中，工商部门未经罚款程序直接进入吊销营业执照的处罚程序，因此，陈某以工商部门程序违法为由，以自己名义提起了行政复议，要求撤销吊销营业执照的行政处罚决定。而王某作为公司法定代表人，出于自己的利益和目的，不会对吊销营业执照的行政处罚提起行政复议和行政诉讼。

二、法律依据：股东能否以自己名义提起行政复议和行政诉讼

对于股东能否以自己的名义提起行政复议和行政诉讼，政府和法院在受理此类案件时存在分歧，实践中各地差异较大。

本案中，陈某不是公司的法定代表人，不能直接代表公司提起行政复议和行政诉讼，但陈某持有公司48%的股份，是公司的主要股东。行政复议法第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：(一)对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的。”同时，行政诉讼法第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第十一条规定：“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：(一)对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的。”可见，只要公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，就有权提起行政复议和行政诉讼。

如何理解“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益”?根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(下称《解释》)的有关规定，与“具体行政行为有法律上利害关系”的公民、法人或者其他组织，都可以提起行政诉讼。同时，《解释》第十四条、第十五条、第十六条、第十七条和第十八条中规定了各种不同类型的企业和组织的提起行政诉讼的主体资格，这些条文体现了以“与具体行政行为有法律上的利害关系”作为标准，确定公民、法人或者其他组织具有提起行政诉讼主体资格的基本思路。不过，《解释》对于股东可否以自己的名义提起行政诉讼，没有作出直接的规定。这里需要对《解释》第十五条作进一步的分析。该条规定：“联营企业、中外合资或者合作企业的联营、合资、合作各方，认为联营、合资、合作企业权益或者自己一方合法权益受具体行政行为侵害的，均可以自己的名义提起诉讼。”实际上，具备法人资格的联营企业、合资经营企业和合作经营企业中的联营方、合资方、合作方的法律地位与其他一般公司中的股东法律地位是相同的。我国目前正在完善社会主义市场经济，应当打破所有制和内外资界线，给予各类不同类型的内资企业和外资企业以同样的国民待遇，同样也要赋予其相同的诉讼法律地位——既然作为股东的联营方、合资方、合作方可以以自己的名义提起行政诉讼，同样作为其他一般公司股东的国内企业和自然人也应当具有同等的诉讼法律地位。

《解释》虽未明确规定股东在同样的情况下可以自己的名义提起行政诉讼，但也没有排斥。根据法律解释和法律适用的一般规则，在法律规定不明确的情况下，应当根据法律原则和法律精神来推理并进行处理。如前所述，“公民、法人和其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益”、“与具体行政行为有法律上的利害关系”的公民、法人或者其他组织可以提起行政复议和行政诉讼，这是当事人提起行政复议和行政诉讼的法理基础。本案的本质问题是工商部门吊销公司营业执照的行政处罚行为是否侵犯了陈某的股权，吊销公司营业执照是否与陈某存在法律上的利害关系。

三、股权的本质：吊销营业执照是否侵犯股权

股权是股东向公司履行出资义务后所享有的权利，是自益权与共益权的统一体。股权的内容和特点有以下几个方面：第一，股权内容具有综合性。股权不仅具有财产权的内容(如股息或红利的请求权等)，而且还具有管理权的内容(如选举权、表决权等)。第二，股权关系具有从属性，因为股东是公司的成员，从终极意义上说，股权的存亡取决于公司的存亡，二者具有明显的从属性。第三，股权的行使具有间接性，尽管股权中含有财产权因素，但股权的行使并不直接及于股东投入到公司中的具体财产，任何股东都不能以个人的名义占有、使用或处分公司的任何财产，这也正是股权不能被视为所有权的基本理由。股东通过在股东会上行使表决权，使自己的意志间接地作用于公司的财产，这也是股权不能被视为债权的重要原因。由此可见，股权是一个独立的权利范畴。股权是证券化了的权利，其客体已非实物性财产，而是证明股东向公司出资的股票或出资证明书，股东原有的所有权向股权转化，从而形成了公司法人所有权。

股权的存在依赖于公司的存在，如果公司一旦被吊销营业执照，公司将不再存在，股权也将无法继续存在，股东只剩下在公司进行清算后参加剩余财产分配的权利。因此，公司一旦被吊销营业执照，股东所享有的无论是作为股权内容的财产权还是作为股权内容的企业管理权，都将受到侵害。正是因为吊销公司营业执照的行政处罚行为与公司股东存在着密切的法律上的利害关系，股东在企业被吊销营业执照的情况下，具有十分充足的提起行政复议和行政诉讼的法理基础。

四、结论和建议：应当明确赋予股东在一些重大情况下提起行政复议和行政诉讼的主体资格

从股权的本质、内容和特征可以看到，行政机关对公司的行政行为不仅会涉及到企业的经营自主权，而且往往在不同程度上直接或间接地涉及到股东的股权，尤其是在企业被行政机关注销、撤销、合并、强制兼并、出售、分立、改变企业隶属关系或者吊销企业营业执照的情况下，不仅可能严重侵犯企业的经营自主权，同时也会严重侵犯公司股东的股权。对于这些直接涉及到企业生死存亡的重大行政行为，除了该企业或者企业法定代表人可以提起行政复议和行政诉讼外，为保护股东尤其是中小股东的合法权益，股东应当也有权以自己的名义提起行政复议和行政诉讼。这是法律应当赋予股东的必要的救济手段。提起行政复议和行政诉讼的权利仅仅是一种程序上的权利，这些行政行为是否合法，还需要经过上级行政机关或者法院的审查才能加以确认。对于行政机关其他涉及企业经营权的行政行为，虽然也会在一定程度上涉及到股权，但由于还未达到涉及企业生死存亡的程度，股东可通过行使表决权的途径来体现自己的意志从而影响公司的行为，不能以自己的名义直接提起行政复议和行政诉讼，而应当由公司及其法定代表人提起行政复议和行政诉讼。本案中，公司被工商部门吊销营业执照，如果陈某不能以自己的名义提起行政复议或行政诉讼，陈某将没有正当渠道获得必要的救济，这对陈某来说是显失公平的。

笔者认为，考虑到现实生活中的实际情况，公司的股权可能比较分散，应当借鉴国外的立法经验，在法律上或者司法解释中明确规定对于持股超过一定比例(可以考虑为10%)的股东在企业被行政机关注销、撤销、合并、强制兼并、出售、分立、改变企业隶属关系或者吊销营业执照的情况下，有权以自己的名义提起行政复议或者行政诉讼。